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农村宅基地转让问题的法律分析
发布日期:2010/1/22    文章来源:舟山市律师协会    浏览次数:6663

浙江星舟律师事务所  郭行舟

 

【内容摘要】农村宅基地是否能转让是农村宅基地上房屋是否能够买卖的关键,影响着农村宅基地上房屋买卖合同纠纷案件效力的确定。目前,该类案件所能适用的法律、法规极少且杂乱,致使我国各地法院对该类案件的判决杂乱不一。本文以农村宅基地上房屋买卖合同有效为基点,试图从土地管理法、合同法、物权法等相关法律规范角度进行对比分析,从而论证农村宅基地的转让应当为合法有效

 

【关 键 词】宅基地转让   效力   使用权   房屋买卖

 

一、引言

21世纪,中国的现代化建设进入了一个新的高潮。目前,随着城乡一体化建设的脚步逐渐加快,农村劳动力不断的向城市转移,致使农村闲置、多余的房屋不断增多。同时,随着各地房价的不断上涨,城市中买不起高价城市房屋的居民以及各类向往农村优异人文居住环境的人们逐渐拥入农村,大量隐形交易不断形成,农村房屋市场逐渐活跃。同时,伴随着城市建设的不断推进,拆迁力度的不断加大,致使农村宅基地上的房屋买卖合同纠纷案件愈演愈烈。

对农民而言, 由于房屋作为农民的一类重要财产本身具有较高价值, 加之城市房地产价值的逐年上涨, 通过对房屋进行出租、买卖、抵押等方式进行处分, 本应是农民获取收益的一个重要的途径[1]。但目前,农民的权利受到限制,宅基地及其房屋买卖合同是否有效,规定杂乱、理解各异,导致权利长期处于不稳定状态,在司法实践中的判决亦千差万别。如何妥善处理此类纠纷,如何适用我国现有相关法律确定农村宅基地及房屋买卖合同的效力,是保证农村房屋市场良性发展的重点,对推动城乡二元化结构的改革具有深远的意义。

 

二、农村宅基地及房屋买卖纠纷的法律特征

(一)案例简述

史某系农村居民, 2001年12月12日,因其在农村拥有多处房屋,且急欲还债,故欲将其中一总面积为189.1平方米于1984年建造的两幢一平房屋出售。史老师系城镇居民,听说后便以23800元的价格购入,并签订了买房协议书。协议履行完毕后,史老师即将其所有的位于城镇的房屋出卖,并将资金全部投入该房进行翻新、装修,共计花费三十万余元(该笔钱款在当时可在当地城市区域购买140平方左右的商品房)。2008年初,史某因该房被列入建设范围,房屋价值升至6000元/平方米,故于2008年6月2日向当地人民法院起诉要求史老师腾退房屋。然此案经历长达10余月的审理后,于2009年4月16日由人民法院以《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十七条之规定判决:1、原告史某与被告史老师签订的“买房协议书”无效。2、限被告史老师在判决生效之日起一个月内将诉争房屋返还给原告史某,同时返还集体土地使用权证及房屋所有权证3、原告(反诉被告)史老师返还房屋款23800元。4、原告(反诉被告)补偿被告(反诉原告)装潢等损失70033元。5、原告(反诉被告)赔偿被告史老师因合同无效而造成的经济损失154669元。上诉合计史某应支付给史老师248502元,限在判决生效之日起一个月内支付。判决后,史老师因所得款额无法再取得新房居住,且该金额远低于其所投入金额和诉争房屋的现有价值而向中级人民法院提起上诉。

()此类纠纷的主要情况

类似于本案的案件近年来不断增多,全国各地法院对此类案件的判决结果亦似“百花齐放”。集合特点主要有以下几种情况:1、纠纷的主体是出卖方除少数农村居民在建房后转为城镇居民的,一般为农村村民。买受方一般为城镇居民,农村村民仅占少数。2、大多数均履行了合同所约定的义务,但因各类原因无法办理土地使用权证和房产证。3、合同履行完毕后,买受方大多对房屋进行了改造、装修、添附,且居住、使用多年。4、诉讼的起因多为政府对房屋所在地区进行征用,致地价、房价上涨,既得利益较大;出卖人受利益驱动而失去诚信,遂向人民法院主张合同无效并要求退还房屋。

 

三、我国相关规定的历史演变

1、1963年3月20日《中央中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中载明:社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖,但仍归各户长期使用,长期不变,生产队应保护社员的使用权。不能想收就收,想调剂就调剂。

2、1963年8月28日最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》规定:社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有,一律不能出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变。宅基地上的附着物如房屋、树林、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。

3、国务院曾于1982年2月13日发布并实施的《村镇建房用地管理条例》,第四条规定:严禁买卖、出租和违法转让建房用地;第十四条规定:农村社员,回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准;确实需要占用耕地、园地的,必须报经县级人民政府批准。批准后,由批准机关发给宅基地使用证明。第15条规定:由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续。出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地。社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用。该条例虽在《中华人民共和国土地管理法》颁布后被废止,但从上述规定可以看出,当时的法律只禁止买卖建房用地,但并不禁止房屋的买卖,而仅仅是规定了进行房屋所需程序。

4、1984年8月30日最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》认为,村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷,应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。

5、1987年1月1日由全国人民代表大会常务委员会所施行的《中华人民共和国土地管理法》第38条规定:农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。第二次修正并于1999年1月1日起施行的第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予以批准;第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

6、国务院办公厅于1999年5月6日发布的国办发[1999]39号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

7、2004年12月24日发布的(国发[2004]28号)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中表明:改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。

8、国土资源部印发国土资发[2004]234号《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”

9、浙江省高级人民法院制定的(浙高法[1992]82号文件)《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》规定:“买卖农村的私有房屋,如双方自愿并立有契约,买方已交付了房款,并实际使用和管理了房屋,又没有其他违法行为,只是买卖手续不完善的,应认定买卖关系有效,但应着其补办有关手续。”

综合上述法律法规,可见过去我国的法律对农村集体土地使用权进行了一定的限制,但现行所适用的法律仅有《土地管理法》第六十三条之规定,而对于农村宅基地上的房屋是否能够买卖或租赁并没有具体的规定。而《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中虽然明确农民的住宅不得向城镇居民出售,但究其效力,该通知的发文机关是国务院办公厅,而非国务院,故此通知不是行政法规,不能作为认定合同无效的依据[2]

 

四、法律分析

()《合同法》下的分析

在《中华人民共和国合同法》中,与宅基地上房屋买合同效力问题直接适用的条款仅为第132条之规定,即:出卖的标的物,应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分;法律、行政法规禁止或者限制转让的标的物,依照其规定。对此,笔者作以下分析:

1、农村村民是否有权对宅基地上的房屋进行处分?《宪法》第13 条规定,国家依照法律规定保护公民合法的私有财产权和继承权;《民法通则》第75 条第1 款、第71 条的规定,农村村民完全有依法对自己的财产占有、使用、收益和处分的权利,其中的处分包括出卖、互易、赠与等方式。综上来看。宅基地上房屋作为农村村民的私有财产,村民完全有权利对其进行处分。

2、宅基地上房屋是否为法律、行政法规所禁止?目前,在我国尚可看到的对宅基地上房屋买卖予以禁止的仅有1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第二条第二款的规定,但依据《中华人民共和国合同法实施条例》的规定,该通知并不具有法律约束力,故并不能以此认定宅基地上的房屋买卖合同无效。

另外在《合同法》中还有如第五十一条规定以及合同解除撤销、撤销权等相关规定,但并不适用宅基地上房屋买卖行为。综合来讲,对于宅基地上的房屋买卖行为的效力确定并无法律规定,而仅仅是因为《土地管理法》之63条给予土地使用权进行了限制。法无明文规定即自由,在《合同法》的适用上仅能依照公民在从事民事法律行为时所产生的各种权利、义务纠纷时才对该房屋拥有法律约束力。故从《合同法》角度来讲,宅基地上的房屋买卖应为有效。

()《物权法》下的分析

2007101日起施行的《中华人民共和国物权法》对宅基地使用权用了很小的篇幅,没有实现人们之前热烈期待的“完善”[3]。该法将宅基地使用权划至用益物权编并进行了规定,但对用益物权中的收益权未加以否定亦未加以否定,如此立法给宅基地使用权留下了一个很大的发展空间。结合该法的施行同时伴随着物权区分原则的确立,为处理宅基地上的房屋买卖合同纠纷案件提供了一种新的思路。

在目前的司法判例中,各地人民法院始终保持“地随房走”的观念。在物理角度上讲,房子卖了,地也必须跟着走。正因为如此, 人们很容易接受“房随地走”和“地随房走”的观念。我国《房地产管理法》就确立了“地随房走”的原则[4]。而从法律角度上讲,房地分离实际上是可行的。房屋所有权和宅基地使用权是两个不同的物权。前者为所有权,后者为用益物权。在与物理特性相结合下,应当允许农村宅基地上房屋所有权与宅基地使用权的分离,实行分别登记。该方式也许不能解决根本问题,但从现实角度讲不失为一个妥善解决宅基地上房屋买卖合同纠纷案的有效途径,且从法律上只能如此。我国目前正加快城乡一体化的建设,户籍制度的取消业已在相应的地方进行试点。宅基地上房屋的两权分立制度的设立,完全可调整我国目前纠纷四起的现状,为不久之后的一体化埋下伏笔。

 

五、农村宅基地及房屋买卖合同纠纷案件应以认定有效为处理原则

目前,我国各地人民法院在对宅基地上房屋买卖合同作无效认定时,其所可依据的法律法规仅是结合《中华人民共和国土地管理法》之63条的规定和《中华人民共和国合同法》第132条之规定。但这其实是对《土地管理法》第63条规定的理解进入了一个误区。该条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……事实上,农民经历审批等程序获得宅基地后,其目的就是为了建造房屋以供居住。之所以农民可以审批宅基地,其是为保障农村村民在进行农业建设同时的一种具有福利性权益。宅基地一旦通过审批并进行了建造,农村村民的房屋所在的宅基地,只要没有其他违法的条件下,本来就是建设用地,该房屋的买卖即主体的变更,并不影响集体土地的利用整体规划[5]。况且,目前我国尚未对宅基地上房屋买卖合同纠纷案件的具体处理方法以及对农村宅基地上房屋市场进行规范,制定相关的法律法规。

浙江省高级人民法院制定的(浙高法[1992]82号文件)《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》的规定,充分表明其根据现实要求,已抛开了《土地管理法》之63条的一般理解,在符合当前社会经济条件下,对合法合理的宅基地上的房屋买卖行为做了可行性规定。

《物权法》第154 条和155 条规定了土地灭失及消灭后的重新分配权,表现了法律对现实要求的回应。在与不动产登记公示制度对接的同时,考虑到农村区域的不易控制性以及熟人社会的特性,法律并没有对宅基地使用权的变动规定强制性登记。在转让或者消灭时规定应及时办理变更登记或注销登记,则是渐进式的渗入,起到审查的效用[6],又为目前纠纷四起的农村房屋买卖纠纷案件的判决提供了一个明确的指向。该条文已明确规定:已登记的宅基地使用权转让应当及时办理变更登记,较之第153条的援引性规定,《物权法》对于目前已发生的宅基地上房屋买卖行为有效的认定态度亦更为强硬。

 

六、结论及建议

如本文所诉案例,史老师购入房屋已达8年之久,且付出了巨额款项在该房屋中。现如今如若二审判决驳回,即意味着史老师一家只能租房居住,而史某一家将可尽情享受开发给其所带来的庞大利益。这不仅与社会主义现阶段的任务相矛盾,我国宪法所规定之诚信原则和司法公正亦将遭到人们的质疑。因此,笔者认为:在目前我国的现状下,不应当再恪守《中华人民共和国土地管理法》之63条之规定的一般理解。该法之所以对宅基地制度进行严格了规范,是基于对耕地及土地合理使用的保护。但是,就目前我国各地的发展现状,耕地的保护应当继续保持,而对于宅基地使用权的转让制度,应当转变对该条文的理解。现实经济的发展状况迫切需要建立宅基地使用权交易市场[7]。因此,笔者建议,相关部门应当下放各省、直辖市、自治区对宅基地使用权制度制定权利,并要求各省、直辖市、自治区根据各自的现实状况相应制定法律法规,使农村村民在行使其所有的房屋权利趋于稳定,从而规范我国农村宅基地上的房屋买卖市场。

 

 

参考文献目录

[1] 付坚强、陈利根:《我国农村宅基地使用权制度论略—现行立法的缺陷及其克服》江淮论坛2008 年第1 期;

[2] 王明飞:《对我国农村房屋买卖合同效力的探讨》消费导刊20081月;

[3] 张金玲:《物权法下的农村宅基地使用权探析》管理观察・200810月;

[4] 10月;余王君: 《基于法律视角的农村小产权房分析》农村经济2008 年第4 期;;

[5] 高巧丽:《农村房屋买卖法律问题探究》合作经济与科技2008 5 月号下( 总第345 )

[6] 胡家强、张金玲:《物权法下的农村宅基地使用权探析1》湖南公安高等专科学校学报20086月第20卷第3期;

[7] 李永格:《论宅基地使用权制度的缺陷及完善》中国集体经济20085月。



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[7]李永格:《论宅基地使用权制度的缺陷及完善》中国集体经济20085月;

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