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试论农村土地征收补偿款的分配差异问题
发布日期:2010/1/22    文章来源:舟山市律师协会    浏览次数:6045

浙江名检律师事务所  陈真杰

 

【内容提要】作为农村集体组织成员的村民,其组成人员越来越复杂,各类人员之间对集体财产的权益也出现了差异。对拥有相同集体成员身份的人员进行人为的区分,使得一部分人对集体财产的权益少于其他人,这种做法是否妥当,值得探讨。进行区分的标准多为户籍性质,居住年限和社保情况。笔者认为集体成员对集体财产的依赖程度是最本质的区分标准。

 

【关 键 词】土地补偿款  集体财产  户籍性质  居住年限  社会保障

 

一、问题概述

集体,作为我国三大物权主体之一,是由个体成员组成的。集体财产所有权是否被实现,往往以集体成员是否得到充分的利益为衡量标准。农村土地征用补偿款是农村土地所有权的货币化表现之一,作为集体成员的村民对土地补偿款享有一定的权益。在土地征用当中,农村土地所有权的实现大致包括以下几个方面:(1)土地补偿价款如何确定?[]2)哪些人员应当被确认为是集体组织成员而享有集体财产权利?[]3)土地补偿款在村集体与村民之间如何分配?[]4)土地补偿款在村民与村民之间如何分配?本文对前三个问题均不涉及,而专门着力于村民与村民之间的分配差异问题。

这个问题之所以会凸显出来,是因为随着经济的发展,城市与农村之间、农村与农村之间的人口流动增加,代内社会层级流动的加剧,使得农村居民的组成人员呈现复杂化趋势。这些农村居民同样都是村集体组织成员,却被进行了人为的分类,不同类别的人员对土地补偿款享有的权益或多或少,各个不同。试看以下两表[]

 从以上两个表格来看,农村集体组织成员被区分为各种类型,各种类型所享有的对土地补偿款的权益有多有少。被“降格”的村民自然对这样的分配方案有意见,在实践当中,因为土地补偿款的分配问题产生的矛盾十分常见。这些问题处理得不好,容易升级为群体性事件,影响社会稳定。这种区分的实质是界定了集体经济组织成员对集体财产享有权利的大小,其区分的意义不限于土地补偿款的分配,其逻辑完全可以应用到其他集体财产的分配上,因而对这个问题的分析十分具有现实意义。

 

二、表格分析

仔细分析以上两个表格,不难看出,虽然对集体组织成员进行区分的标准比较混乱,但仍然能够看出左右成员对补偿款的权益大小的几个维度:(1)户籍性质,(2)在本村实际居住的时间,(3)享受社会保险的程度。

(一)户籍性质

户籍性质主要指农业和非农业户口之分。这两种户口的户籍地都在村里,但是性质却不同,这就是所谓“人户分离”现象。可以看到,农村户口比非农户口在分配上具有优势。

(二)在本村实际居住的时间

可以看到,世居本村而户籍迁出的现役军人、在外求学者和服刑劳教人员也被纳入100%可以享受的范围。而外来户不管迁入户口多少年,也不可能100%享受。

但是,出生在该村的,则被认为享有完全的权利。例如某甲出生在青沙村(基准日之后),具有该地户口,而年龄未超过5岁,但是他的父母是外来农业户口,迁入时间只有8年,那么按照上述两表的逻辑,某甲是“本村常住户口且一直未迁出的”,可以享受100%的份额,而某甲的父母只能享受其中的一部分。

(三)享受社会保险的程度

以前的农村居民基本上被排除在“体制”之外,但是现在的情况发生了变化,即使户口在农村的,也有可能享受“体制内”的关怀,从而使城乡壁垒不再那么坚固。但是享有社会保险的人员,在分配上应该处于弱势。

基本上,方案的制定者遵循的准则是:农村户口优于非农户口,居住时间长优于居住时间短,体制外人员优于体制内人员。

以上两表列举的分类并不能囊括所有情形。例如,当一人同时符合两种分类时怎么办?是否可以一概而论?某人以非农户口身份嫁入本村,是否仍享受100%的份额?或者说,符合两种情况的,统一按照较少份额来执行?这也是产生纠纷的隐患之一。

 

三、合理性分析

这样的分配准则是否公平合理?这是需要仔细衡量的。当村民觉得受到歧视,质问“为什么”的时候,总需要拿出一个能让人信服的理由来。

(一)户籍性质与集体财产所有权

户口是判断集体组织成员的重要但非唯一的证据。[]直至今日,户籍虽几经改革,但户口仍然还是分配权利和利益的重要标准,而且在一定意义上已成为人们默认和接受的价值[]。户口的内容包括户籍地记载和户籍性质,即所谓农与非农。通常情况下,户籍地记载和户籍地的性质是一样的,即户籍地属于农村的,即农村户口,户籍地属于城镇的,即非农户口。现在越来越多的人经过到城市求学等途径,户口一度变为非农,回迁时则只改变了户籍地记载,而户籍性质并未再度转回到农村户口,以致出现了“人户分离”的现象。

青沙村和石柱村村委会在考虑哪些是集体经济组织成员这个问题时,主要还是依据“户籍地”标准来确定的。因此,户籍地被认为不只是具有“居住地”的意义,它还具有身份上的意义。《物权法》第五十九条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。以此看来,似乎只要具有集体成员身份,即享有所有权,而假如所有权要分割,每个成员的所有权当然是等额的。但是该条所谓“农民”是否指具有农业户口的人,还是只要户籍地在农村即可?假如是前者,那么“人户分离”人员就不是集体成员;假如是后者,那么“人户分离”人员也应该享有与农业户口相等的权益。可见单凭法条的机械规定,必然陷入两难的境地。

户籍性质本身就是一种身份上的隔阂,其与现实的龃龉从本文所讨论的问题可见一斑。笔者认为,在认定集体成员身份上,只考虑户籍地、而不考虑户籍性质的态度是比较可取的。非农的户口的人员,其谋生手段未必就脱离了农村,集体成员的身份依然对其具有很大的意义。例如在宅基地的分配上,其仍然享有权利。在分配宅基地时,不可能农业户口成员给100平米而非农成员只给50平米,这样的不公平是显而易见的。假如在一个利益上可完全享受,而另一个利益上只能部分享受,是难以自圆其说的。因此,笔者认为,户籍性质不宜成为分配依据。

(二)居住年限和集体财产所有权

从人的感情出发,一个人对一个地方的认同,把它视为自己的家乡,是需要一个过程的。但是,假如一个人出生在一个地方,一般都会对该地产生一种天生的认同感,即使他只在该地生活了几年。从自然法的角度考虑,将居住时间的长短和对居住地财产享有的权益联系起来,是非常合乎情理的想法。就好比国外物权制度中对取得实效的规定,遵循的也是同样的逻辑:随着时间的推移,人们对既有状态的存在趋于认同。但是,到底多长时间算是“认同”了呢?第一代移居者似乎永远也不可能被这个地方所认同,而第二代移居者则一出生就被认同了,好比你一出生在美国就具有美国国籍一样,这里边的奥妙颇可玩味。人和居住地之间的玄妙关系不止一次被文学作品所咏唱,但是站在法律的立场进行制度性思考时,我们不得不抛却浪漫的情调而归之于理性。

一个集体就是一个利益体,当个人在利益体之间进出时,难免承担风险。例如李某从甲村迁入乙村,甲村自然不再承认其是甲村集体成员,而乙村由于李某初来乍道,认为其对本村还没有什么贡献,自然对其有排斥情绪,起码在情感上不愿意承认其是本集体成员,于是移居者就变成了这样的“次级”农民,在一些集体权益的享受上,两个村集体就会就相关事情互相“踢皮球”。[]

居住地的自然资源是农村居民赖以生存的条件,集体财产所有权是其生存资源的重要部分,假如被剥夺,往往会使农村居民失去生存的基础。作为人口迁入地的村集体,当然不愿意见到僧多粥少的景象,但是人口的流动在所难免,人口迁出地同时也可能是其他人口的迁入地。在移居过程中,假如户口转入地村集体不承认其集体成员身份,或者对其权益加以限制,如本文所述土地补偿款分配问题,必然减少迁徙人口的利益,使迁徙人口成为当然的弱势群体,长此以往,自然没有人再愿意迁徙,户口便成为人口流动的牵制因素了。因此我们有必要超越个别集体的利益,将眼光放得长远,从整体上取得平衡,使新迁入人口在迁入地集体财产的分配上取得和当地原居民一样的份额,因为迁入者在此地的取得,是以在彼地的丧失为代价的,我们不能让移居的农民两头都落空。但是,村集体不可能做这种高屋建瓴的事情,还是需要国家来引导的。

(三)社会保障与集体财产所有权

在体制内的人员当然仍然具有集体成员的身份,但是其生存方式显然与一般的集体成员不同,他们被认为是“吃国家财政饭”的,收入相对优裕,未来也比较有保障。可见,体制内外的因素之所以被考虑进来,是因为方案起草者认为,集体财产具有社会保障的意义。笔者认为,这个意识是正确的。国家将土地等自然资源托付于农民,而将城镇居民纳入到社会保障的怀抱,本身就具有调剂和平衡的味道。给了保障的,就不需要再给其他的生存本钱;让你自力更生的,当然需要给些资源。享受了社会保险的人员,对自然资源的依赖程度就不那么深,因而对其集体财产的所有权进行适当的剥夺,也是符合正义的要求的。

但是并非所有享有社会保险的人员都应当被剥夺权利。如在城镇企业打工人员,企业为其缴纳社会保险费,可以说也是享受了社保待遇,但是由于我国劳动法实施情况并不乐观,社会保险账户的转移还存在许多障碍,农村在城市的劳动者的生存状态仍不容乐观。因此还是应该保留他们对集体财产的权利。

 

四、笔者的观点

如上所述,笔者认为集体成员对集体财产的依赖性是最为重要的分配标准,若对该因素进行了必要的考虑,则不失为公平。户籍性质和居住年限都是具有束缚性的变量,只是从表面上考虑公平问题,但没有触及问题的实质,容易造成实质上的不公平。因此,除了具有国家机关公务员、事业编制的,已经享受离退休养老保险的人员,其他人都应当全额享受集体财产权益。

 

五、救济途径

本文讨论的公平问题只是笔者的“一厢情愿”,而在实践当中,未必能得到认同。村民和村集体的冲突难以避免,因为即使分配方案的做出决定在程序上完全符合《村民委员会组织法》等法律的规定,在事实上仍有可能造成不公平,对少数人实施“多数人的暴政”。对于这种情况,目前的法律并没有设置相应的救济渠道,各地法院多认为这属于村民自治的范围,法院难以插手,如《物权法》第五十九条规定了应当依照法定程序经本集体成员决定的几个事项,其中就包括土地补偿费用的使用、分配方法。但是法律并没有规定集体成员不服集体决定时应该怎么办。是否只能逆来顺受呢?笔者认为,村集体的规模并不是很大,个人的利益仍然值得尊重,而不需要牺牲少部分人的利益来达到“法律的普适性”,因为村集体更像一个公司,而不是一个国家。是否可以建立起集体决定的审查机制,或者通过个案来建立相应的制度,而不是一味地从技术上驳回?



[] 土地补偿款的总额确定等方面,一般都由村委会出面,且多有政府指导价可参考,村民难以参与其中。例如浙江省国土资源厅“浙土资发[2007]39号文件发布了《浙江省工业用地公开出让最低标准价(试行)》通知,对省内各市县土地指定了最低价。2009年笔者所在地嵊泗县人民政府发布了本县各乡镇村级集体的征地指导价,最高的为55000元每亩(菜园镇所辖的基湖村、高场湾村、青沙村、石柱村、关岙村、小关岙村),最低的为30000元每亩(花鸟乡花鸟村、灯塔村,嵊山镇壁下村、菜园镇绿化村、洋山镇滩浒村)。在总地价的确定中,村集体成员往往无所作为,作为集体“代言人”的村委一般也不会对总地价的确定专门组织投票,这当然也是对村民集体成员权的侵害。

[] 集体,在法律上其内涵和外延并没有得到十分明确的界定。已有的概念,大多也是进行抽象概括,缺乏具体的列举。例如江平主编的《中华人民共和国物权法精解》一书认为:“所谓集体,是指劳动群众集体,包括农村劳动群众集体和城镇劳动群众集体。”有学者认为,在立法过程中因为物权主体问题难以界定而对其进行了淡化处理。

[] 例如在《菜园镇石柱村土地征用补偿费分配办法(草案)》当中,关于集体组织与村民之间的分配方案为:村级提留30%,由村民委员会负责管理和使用,主要用于村级集体经济的发展壮大,改善村级基础设施和环境卫生以及提高村民的福利待遇等。资金的使用接受村民监督小组监督,并将使用情况按村务公开的要求定期公布。

[] 此二表根据原文件整理。

[] 江平主编《中华人民共和国物权法精解》第88页,中国政法大学出版社20073月第1版。

[] 陆益龙著《超越户口——解读中国户籍制度》第166页。中国社会科学出版社200412月第1版。

[] 例如嵊泗县人民法院2008年审理的“罗亚菊诉基湖村委养老金纠纷”一案中,罗亚菊因拆迁从青沙村搬至基湖村,在基湖村已居住7年。基湖村村委会通过村民表决确定,村里老人在基湖村居住10年以上的,均可享受每月若干元的村集体养老金待遇,青沙村也有相似的规定。罗亚菊符合年龄要求,但是居住年限较短,享受不到村级福利待遇,而青沙村又以户口已经转出为由不给其相似的待遇。罗亚菊因移居而丧失了福利待遇。该案法院最终以不是法院受理范围为由驳回原告诉讼请求。

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